修訂后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱《條例》）日前經國務院令公布，將于2017年10月1日起施行。與現行《條例》相比，新《條例》內容變動較大，其中之一就是新增了建設項目環(huán)境影響評價文件不予批準的5種情形，首次將環(huán)境影響評價文件“不予批準”要求納入法律范疇，是對我國環(huán)境影響評價管理多年工作的梳理、總結和集成，集中體現了“以改善環(huán)境質量為核心”的根本要求。

一、“不予批準”情形規(guī)定對強化環(huán)境管理具有重要意義

一是有利于提高各級環(huán)境影響評價審批執(zhí)行力。新《條例》實施后，對于是否批準建設項目環(huán)境影響評價文件不再是自定規(guī)則、自行理解。“不予批準”將有法可依、有據可循，各級環(huán)境保護部門可以利用這個“殺手锏”，依法審批、按章辦事，嚴把環(huán)境準入關，不再因無法律依據而陷入左右為難、進退維谷的尷尬境地。

二是有利于統(tǒng)一評判建設項目環(huán)境可行性。“不予批準”情形規(guī)定為各方提供了一把尺子、一個標桿，一把尺子丈量，一個標桿評判，尺度一樣、規(guī)則一樣、標準一樣、結果也應一樣。對于環(huán)境保護部門，這把尺子是底線，若突破底線，環(huán)境影響評價文件將不予批準；對于建設單位，這把尺子是門檻，若不合格，項目將被擋在門檻之外；對于社會公眾，這把尺子是標準，大家可以監(jiān)督審查結果。

三是有利于落實“以改善環(huán)境質量為核心”的要求。改善環(huán)境質量的重要任務就是解決老問題，控制新影響。新《條例》與《環(huán)境保護法》關于總量控制相關要求、《關于以改善環(huán)境質量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》（以下簡稱《加強環(huán)境影響評價管理通知》）關于環(huán)境影響評價文件不予審批要求一脈相承，相互呼應，集中體現了改善環(huán)境質量的核心思想，強化了環(huán)境目標管理和污染防治要求。

四是有利于提高環(huán)境影響評價管理整體效能。有了統(tǒng)一標準，各相關方均應對建設項目的環(huán)境可行性把關，屬于所列情形的，建設單位、環(huán)境影響評價單位應優(yōu)化項目布局、規(guī)模，或者強化環(huán)境保護措施，使建設項目具有環(huán)境可行性。審批部門、評估機構也易出具審查和評估意見，提高了各環(huán)節(jié)環(huán)境影響評價工作效率。

二、“不予批準”情形規(guī)定緊扣“以改善環(huán)境質量為核心”的要求

一是各情形有機聯(lián)系、內在統(tǒng)一，緊扣環(huán)境質量這個主題主線。情形一以法律法規(guī)和法定規(guī)劃為根本，強調行業(yè)管理與控制管制。情形二以改善環(huán)境質量為核心目標，強調環(huán)境目標管理和污染物總量管控的要求。情形三以達標排放為基準，強調新污染源防控。情形四以減少污染物存量為原則，強調“以新帶老”，解決現有環(huán)境問題。情形五以提高環(huán)境質量為基本，強調環(huán)境影響評價文件是評判建設項目環(huán)境可行性的依據。各種情形既各自獨立、自成體系，又相互聯(lián)系、目標統(tǒng)一。五種情形猶如五條輔線，相互穿連、有機銜接，緊扣環(huán)境質量達標的主題，緊繞“以改善環(huán)境質量為核心”的主線。無論強化行業(yè)管理、空間管制，還是強化“老源”治理、“新源”控制，都是為了加強生態(tài)保護，改善環(huán)境質量。

二是各情形相互支撐、互為保障，共同推進落實“以改善環(huán)境質量為核心”的目標任務。情形一突出了項目建設的合法合規(guī)性，反映了環(huán)境保護部門及產業(yè)、行業(yè)部門對建設項目的準入要求，體現了國家和地方優(yōu)化空間布局、調整產業(yè)結構、化解過剩產能的迫切要求，這些要求將提高環(huán)境準入門檻，控制新增污染物排放，加強現有問題整改。情形二體現了國家改善環(huán)境質量的嚴格要求和堅定決心，反映了近期環(huán)境影響評價管理的重點任務。改善環(huán)境質量，既要從行業(yè)上管理，也要從空間上管制；既要對新污染源采取最嚴格的環(huán)境保護措施，也要對現有污染源進行控制和削減。情形三強調了污染防治措施的有效性，既是必要措施，也是有效措施，這是控制和降低環(huán)境影響、預防和減緩生態(tài)破壞、改善環(huán)境質量的重要措施之一。情形四強化了“去存量”環(huán)境管理要求，這是近期改善環(huán)境質量的重要工作，“去存量”既是改善環(huán)境質量的需要，也是為“新源”騰空間的需要。情形五可能影響審批部門對項目建設可行性的基本判斷，從而加重改善環(huán)境質量的壓力。

三是各情形承前（內容上）啟后（制度上）、凝聚合力，協(xié)同推進區(qū)域環(huán)境質量改善。新《條例》中“不予批準”情形與環(huán)境影響評價工作之前一系列相關要求是一脈相承的。首先，自2002年《環(huán)境影響評價法》頒布后，“環(huán)境影響評價風暴”、四個“一律不批”、“區(qū)域流域限批”、《環(huán)境保護法》關于總量控制相關要求、《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》關于嚴格環(huán)境準入要求、《加強環(huán)境影響評價管理通知》關于環(huán)境影響評價文件不予審批要求，以及近年來印發(fā)的14個行業(yè)環(huán)境影響評價文件審批原則等，都對環(huán)境影響評價文件不予審批情形進行了繼承發(fā)展式的闡述。其中，《加強環(huán)境影響評價管理通知》提出“建立‘三掛鉤’機制”，其不予審批要求既有與新《條例》同曲同工之處，又有異曲同工之處。其次，《環(huán)境保護法》、“氣十條”、“水十條”、“土十條”等對特殊區(qū)域和部分行業(yè)的污染物特別排放限值提出了要求，生態(tài)保護紅線相關政策、主體功能區(qū)規(guī)劃等對產業(yè)的空間環(huán)境準入提出了要求，這些都與新《條例》互為補充。再者，“不予批準”關于“老源”、“新源”的要求強化了環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的有機銜接。新《條例》既融入現有文件“不予審批”內容，又對接現有環(huán)境管理相關制度，將相互促進，共同推進區(qū)域環(huán)境質量改善。

三、層層把關是落實“不予批準”要求的關鍵

一是建設單位要把好初端關。建設單位是項目建設的責任主體，要結合各地生態(tài)保護紅線劃定及其要求，對項目選址、選線、布局的環(huán)境可行性進行初步判斷；結合所屬行業(yè)相關政策規(guī)劃，對項目建設規(guī)模、工藝、開采方式等進行初步判斷。綜上初步判斷項目建設的環(huán)境可行性，以便及時優(yōu)化調整。

二是環(huán)境影響評價單位要把好綜合關。環(huán)境影響評價單位應結合前四種情形，對建設項目的環(huán)境可行性進行明確判斷。通過解讀相關環(huán)境保護法律法規(guī)、法定規(guī)劃等，判明建設項目選址、選線、布局、規(guī)模的環(huán)境合理性；通過環(huán)境影響預測，評價建設項目環(huán)境影響及環(huán)境風險，判明環(huán)境影響的可接受性；結合環(huán)境影響預測和區(qū)域改善環(huán)境質量要求，提出最佳可行的污染防治技術和環(huán)境影響減緩措施，綜合判斷項目建設的環(huán)境可行性。

三是評估機構要把好重點關。新《條例》將技術評估納入其中，評估機構應為購買服務的環(huán)境保護部門提供科學客觀的技術支持，嚴把環(huán)境準入關口。結合所列情形，重點評估建設項目的環(huán)境可行性、環(huán)境影響分析預測的可靠性、環(huán)境保護措施的有效性、環(huán)境影響評價結論的科學性。通過技術評估，或得出建設項目是否環(huán)境可行的結論，或得出無法判斷建設項目是否環(huán)境可行的結論。

四是環(huán)境保護部門要把好終端關。環(huán)境影響評價審批是環(huán)境影響評價最后一道關口，環(huán)境保護部門應立足“以改善環(huán)境質量為核心”，綜合環(huán)境影響評價結論和評估意見，基于所列情形，最終判明建設項目是否環(huán)境可行，采取的環(huán)境保護措施是否可靠有效。凡是符合所列五種情形的，應不予批準該環(huán)境影響評價文件。（環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心 劉磊）

來源：國務院法制辦 中國政府法制信息網

注：條例中不予審批情形

第十一條　建設項目有下列情形之一的，環(huán)境保護行政主管部門應當對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表作出不予批準的決定：

（一）建設項目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護法律法規(guī)和相關法定規(guī)劃；

（二）所在區(qū)域環(huán)境質量未達到國家或者地方環(huán)境質量標準，且建設項目擬采取的措施不能滿足區(qū)域環(huán)境質量改善目標管理要求；

（三）建設項目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達到國家和地方排放標準，或者未采取必要措施預防和控制生態(tài)破壞；

（四）改建、擴建和技術改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；

（五）建設項目的環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的基礎資料數據明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評價結論不明確、不合理。